نبود نظارت شرعی در نظام بانکی به دلیل نبود متولی قانونی
ریسک شریعت و ضرورت نظارت شرعی؛ نیاز سیستم بانکداری اسلامی
به هر حال در برخی موارد مسئله نظارت بر بانک‌های اسلامی، به دلیل ماهیتی که دارند، ابعاد خاصّی پیدا می‌کند که بعضا از قلم و نظر محقّقین به دور می‌ماند. یکی از این موارد مسئله «ریسک شریعت[1]»، و ضرورت «نظارت شرعی[2]» است. هر چند این اصطلاحات بیش از یک دهه در ادبیات بانکداری و مالی اسلامی قدمت دارد، اما شاید نتوان تعریف دقیق و جامعی از آن‌ها ارائه نمود. به هر حال با استفاده از منابع موجود، می‌توان ریسک شریعت را این‌گونه تعریف کرد: «ریسک شریعت، خطری است که نظام بانکی به دلیل عدم انطباق فعّالیت‌هایش با اصول و قوانین شریعت مقدس اسلام، ممکن است با آن مواجه شود». متناسب با این تبیین از ریسک شریعت، نظارت شرعی نیز به این صورت قابل تعریف است: «نظارت شرعی کلیه اقدامات احتیاطی و نظارتی به منظور اطمینان از انطباق فعالیت‌های بانک یا موسسه مالی اسلامی با اصول و قوانین شریعت مقدس اسلام است. هدف از این نظارت در نهایت دست‌یابی به اقدامات، فعالیت‌ها، تدابیر، اصول و روش‌هایی است که به وسیله آن‌ها بتوان ریسک شریعت در نظام بانکی (به طور عام) یا یک موسسه مالی یا بانک اسلامی (به طور خاص) را حداقل نمود و یا کاهش داد» (سازمان حسابداری و حسابرسی موسسات مالی اسلامی[3]، (2010، ص 42).
طبیعتا پذیرش ریسک شریعت به عنوان یک خطر و چالش خاص بانک‌ها و موسسات مالی اسلامی، این نیاز را ایجاد می‌کند که ادبیات بحث در چارچوب اقتصاد و مالی اسلامی و همچنین تجارب آن دسته از بانک‌ها و موسسات مالی اسلامی که در سایر کشورها فعال بوده و به مقوله نظارت شرعی پرداخته‌اند، مورد ارزیابی و تحلیل قرار گیرد. دلیل این مسئله آن است که به نظر می‌رسد ادبیات اقتصاد متعارف در حوزه نظارت (علیرغم توسعه قابل توجه خود در دهه اخیر)، نمی‌تواند به نیاز بانک‌ها و موسسات مالی اسلامی در زمینه تبیین ماهیت نظارت شرعی، حداقل‌سازی ریسک شریعت و ارائه شیوه‌های بهینه کاربردی‌سازی آن در کشورهای مختلف، با توجه به ساختارها و شرایط خاصی که دارند، پاسخ دهد (موسویان، 1388، ص 11).
وجود الگوهای مختلف به منظور نظارت شرعی
بررسی تجربه نظارت شرعی و حداقل‌سازی ریسک شریعت در سطح بین‌المللی، حاکی از آن است که اکثر بانک‌ها و مؤسّسات اسلامی فعّال در سایر کشورها، به تعابیر گوناگونی مانند شورای تخصّصی فقهی، شورای فقهی، شورای شریعت، کمیته شریعت و غیره، به این موضوع پرداخته‌اند. بررسی دقیق‌تر این تجارب، نشان می‌دهد کشورهای مختلف در زمینه نظارت شرعی الگوی‌ها مختلفی را اجرا کرده‌اند که در برخی موارد با یکدیگر تفاوت‌های قابل‌توجهی دارند. برخی از این تفاوت‌ها عبارت‌اند از: خصوصی یا دولتی بودن نظارت شرعی، اختیاری یا اجباری بودن راه‌اندازی نظارت شرعی، مسئول نمودن بانک مرکزی در قبال نظارت شرعی و یا دولت، وجود و یا عدم وجود نهاد نظارت شرعی مرجع، وجود و یا عدم وجود قانون و استانداردهای واحد برای اجرایی‌سازی نظارت شرعی و غیره.
شاید به جرات نتوان گفت که کدامیک از الگوهای نظارت شرعی بهتر و کاربردی‌تر از دیگری می‌باشد، اما یک نکته را می‌توان از این اختلاف در تجارب برداشت نمود و آن اینکه هر یک از کشورها با توجه به شرایط و ساختار اجتماعی، قوانین بالادستی، مکتب فقهی رایج و غالب، میزان اسلامی بودن فضای جامعه و نیز تقاضای مشتریان، به تعدیل الگوی نظارت شرعی خود پرداخته‌اند. شاید به همین دلیل است که به ندرت می‌توان دو کشور را مشاهده نمود که الگوی نظارت شرعی کاملا مشابهی را اجرا کرده باشند.
متولی رسمی و قانونی برای نظارت شرعی مشخص نشده
بررسی تجربه جمهوری اسلامی ایران در زمینه نظارت شرعی نشان می‌دهد که هر چند این کشور از جمله معدود کشورهایی است که در آن قانون مرتبط با بانکداری اسلامی به تصویب رسیده است، تمامی بانک‌ها تحت این قانون به فعالیت مشغول‌اند و بر خلاف بسیاری از سایر کشورهای اسلامی، بانک‌های غیراسلامی (به عنوان رقیب بانک‌های اسلامی) در آن وجود ندارد، اما متاسفانه مسئله نظارت شرعی، متوّلی رسمی و قانونی مشخصّی ندارد (هر چند در چند سال اخیر تجارب خوبی در بانک مرکزی و سازمان بورس اوراق بهادار در تشکیل شورای مشورتی فقهی به وجود آمده است). عدم توجه مناسب به مقوله نظارت شرعی، آثار مخرّب فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی در جامعه به وجود آورده است که عدم اطمینان نخبگان، افراد متدیّن و عموم جامعه به اسلامی بودن عملکرد نظام بانکی، یکی از این آثار سوء می‌باشد[4].
اعتماد عمومی به اسلامی بودن عملکرد شبکه بانکی پدید نیامده
به منظور درک بهتر اهمیت نظارت شرعی در نظام بانکی، مناسب است به صورت جزئی‌تر بر مقوله وضع موجود نظارت بر اسلامی بودن عملکرد بانک‌ها تمرکز کنیم. در این رابطه هر چند بر اساس فرض اولیّه، بانک مرکزی وظیفه تضمین اجرائی شدن کامل روح و ظاهر قانون عملیاتی بانکی بدون ربا را بر عهده دارد، امّا تجربه نزدیک به سه دهه فعالیت بانکی در چارچوب بانکداری بدون ربا نشان می‌دهد که هنوز قانون مذکور به درستی و بر اساس آنچه انتظار می‌رفت، اجرائی نشده و در نتیجه هنوز هم اعتماد عمومی به اسلامی بودن عملکرد شبکه بانکی شکل نگرفته است.
به لحاظ نظارتی، بخش‌های مختلف نظارتی که در بانک مرکزی و یا در خود بانک‌ها مستقر هستند، نه هدف اصلی خود را پیگیری اجرای بانکداری بدون ربا بر اساس شریعت مقدس اسلام قرار داده‌اند و نه اینکه اساسا از توانمندی و آموزش کافی به منظور انجام چنین نظارتی برخوردار می‌باشند. در نتیجه، پایش کافی در رابطه با وجود ویژگی‌های بانکداری اسلامی (همانند عدالت، اخلاق، عدم وجود ربا، عدم وجود غرر، تفهیم صحیح عقود به مشتریان، شرعی بودن متن قراردادها و غیره) در شبکه بانکی کشور وجود نداشته و به نظر می‌رسد این خود از عواملی است که به اسلامی نبودن بخشی از عملکرد بانکی دامن زده است.
تشکیل شورای مشورتی بانکداری و مالی اسلامی در پژوهشکده پولی و بانکی
به لحاظ تاریخی، گر چه در کشور ایران مباحث نظری بانکداری بدون ربا بیش از نیم قرن و تصویب قوانین مرتبط بیش از ربع قرن، دارای سابقه است، اما متاسفانه پس از تصویب قانون بانکداری بدون ربا در سال 1362، هیچ نهادی مسئولیت نظارت بر اجرای صحیح بانکداری بدون ربا را بر عهده نداشته است. گویا این پیش فرض در ذهن مسئولین امور شکل گرفته است که تصویب قانون توسط شورای نگهبان، تضمین کننده اجرای صحیح آن در مرحله عمل نیز می‌باشد. نتیجه این امر آن شده است که بعد از گذشت حدود سه دهه از اجرای قانون بانکداری بدون ربا، هنوز هم شبهه ربوی بودن عملکرد نظام بانکی، در برخی فعّالیت‌ها وجود دارد.
علیرغم این کاستی‌ها، در چند سال اخیر توجه مسئولین بانکی در کشور به درستی به این امر معطوف گردیده است. به نحوی که در سال 1383 شورایی به نام «شورای مشورتی بانکداری و مالی اسلامی» در پژوهشکده پولی و بانکی، وابسته به بانک مرکزی جمهوری اسلامی تشکیل گردید. این شورا که متشکل از صاحب‌نظران فقهی، اقتصادی و بانکی بود، مسائل و شبهه‌های شرعی مطرح در عرصه بانکداری بدون را مورد بحث و بررسی قرار داده و پیشنهادهایی جهت اصلاح وضع موجود مطرح ساخت. شورای پیش‌گفته بعد از حدود دو سال فعّالیت، به معاونت بانکی وزارت امور اقتصادی و دارایی منتقل شد و با ترکیبی منسجم‌تر، به بررسی مشکلات و موانع اجرای صحیح بانکداری بدون ربا پرداخت.
تبدیل شورای مشورتی به شورای فقهی بانک مرکزی
بعد از تغییرات مدیریتی در بانک مرکزی و در ابتدای سال 1388، شورایی در بانک مرکزی به نام شورای فقهی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تشکیل شد. این شورا که هنوز هم به فعالیت مشغول است، گر چه هنوز جایگاه رسمی و قانونی ندارد، اما مصوبات فراوانی در زمینه‌های گوناگون داشته است که این خود به ارتقاء میزان انطباق فعالیت‌های بانکی کشور با تعالیم اسلامی انجامیده است (موسویان، 1388، ص 11).
به هر حال به نظر می‌رسد با توجه به گسترش قابل توجه شبکه بانکی در کشور و با توجه به اینکه تعداد شعب بانک‌ها و موسسات مالی به 19000 مورد می‌رسد (درویشی، 1391، ص 1)، چنین حجم نظارتی بر اسلامی بودن عملکرد بانک‌ها و موسسات مالی به هیچ وجه جوابگوی نیازها نمی‌باشد و ضرورت ارائه الگویی کامل‌تر و جامع‌تر در این رابطه حتمی می‌نماید. در پایان مناسب است به منظور درک بهتر این ضرورت، به ماده اول قانون عملیات بانکی بدون ربا اشاره نمود: «استقرار نظام پولی و اعتباری بر مبنای حق و عدل (با ضوابط اسلامی) به منظور تنظیم گردش صحیح پول و اعتبار در جهت سلامت و رشد اقتصاد کشور».
حسین میسمی
منبع: پژوهشکده پولی و بانکی
منابع و مآخذ
1. حسین میسمی، وهاب قلیچ، 1389، «نظارت شرعی و ریسک شریعت در بانکداری اسلامی»، فصلنامه تازه‌های اقتصاد، شماره 136.
2. درویشی، ابراهیم، 1391، «مصائب نظارت بانکی»، نشریه تازه‌های اقتصاد، شماره 135.
3. موسویان، سیدعباس، 1388، «نقش شورای تخصصی فقهی در ارتقای سطح مشروعیت و کارایی بانک‌های اسلامی»، فصلنامه اقتصاد اسلامی، شماره 36.
4. AAOIFI. (2010). “Accounting, Auditing and Governance standards for Islamic financial institutions”. Manama: AAOIFI Publication.
5. Abomouamer, F.M. (1989), “An analysis of the role and function of Shari’ah control in Islamic banks”, PhD dissertation, University of Wales, Aberystwyth.
پی‌نوشت‌ها:
[1] Shariah risk
[2] Shariah supervision or Shariah Governance
[3] AAOIFI
[4] به عنوان نمونه آیت الله نوری همدانی از مراجع تقلید در این رابطه بیان داشته‌اند که: «متأسفانه ربا هنوز در بانک‌های ایران وجود دارد و تنها شکل آن تغییر کرده است» (به نقل از تارنمای: http://alef.ir/1388/content؛/view/92476؛ تاریخ مراجعه به تارنما: 6/3/ 1391.